Принятая 8 декабря 1992 года Конституция развила данный принцип в отдельной главе «Верховенство Конституции и закона». Статья 15 закрепила безусловное верховенство Конституции и законов, а статья 16 установила, что ни один закон или иной нормативно-правовой акт не может противоречить ее нормам и принципам. Так был определен основной порядок - государство, его органы, должностные лица, общественные объединения и граждане обязаны действовать в соответствии с Конституцией и законами.

От основ независимости - к прямому действию Конституции

Новая редакция Конституции, принятая на референдуме 30 апреля 2023 года, сохранила данный принцип и сделала его более действенным. Статья 15 закрепляет высшую юридическую силу и прямое действие Конституции. Статья 20 устанавливает непосредственное действие прав и свобод человека, соразмерность мер правового воздействия и толкование противоречий и неясностей во взаимоотношениях человека с государственными органами в пользу человека. Статья 21 определяет условия, при которых на человека могут возлагаться обязанности и ограничиваться его права. Данные нормы дополняют друг друга - Конституция задает обязательные правила, государственный орган действует только в их пределах, а человек получает четкие основания для защиты.

Верховенство Конституции непосредственно связано с организацией государственной власти. Согласно статье 3 Основного закона, Узбекистан определяет свое национально-государственное и административно-территориальное устройство, систему органов государственной власти и управления, осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Статья 7 допускает осуществление государственной власти только органами, уполномоченными Конституцией и законами, а статья 11 закрепляет принцип разделения властей. Поэтому независимость государства означает не свободу от права, а возможность самостоятельно определять путь развития в установленных Конституцией пределах. Каждый орган может принимать лишь те решения, на которые он уполномочен.

Конституционный принцип разделения властей получил конкретное продолжение на местах. Статья 120 Конституции в новой редакции установила, что Кенгаш народных депутатов возглавляет председатель, избираемый из числа его депутатов, а хоким не может одновременно занимать должность председателя Кенгаша. Для реализации данных конституционных положений принят Закон РУз «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан, направленных на совершенствование деятельности органов государственной власти на местах в связи с принятием Конституции Республики Узбекистан в новой редакции» от 17 октября 2024 года, которым законодательство о государственной власти на местах приведено в соответствие с новой моделью. Установленный Конституцией порядок введен поэтапно - в областях и городе Ташкенте - по итогам очередных выборов депутатов соответствующих Кенгашей, в районах и городах - с 1 января 2026 года.

Для граждан республики это не формальная смена должности. Кенгаш имеет самостоятельного руководителя, вправе заслушивать отчеты хокима, направлять должностным лицам запросы об исполнении законов и программ развития территории, а при наличии предусмотренных законом оснований - проводить расследование Кенгаша. Председатель Кенгаша организует прием граждан и рассмотрение обращений. Тем самым у депутатов стало больше возможностей ставить перед исполнительной властью вопросы бюджета, инфраструктуры, коммунальных услуг и исполнения местных программ, непосредственно затрагивающих жизнь населения.

Закон выше ведомственного решения

Особенно важно, как эти конституционные нормы действуют в отношениях человека с государством. Статья 20 Конституции требует, чтобы мера правового воздействия была соразмерна законной цели, а противоречия и неясности законодательства во взаимоотношениях человека с госорганами толковались в пользу человека. Поэтому одного формального полномочия для государственного органа недостаточно. Например, выявив нарушение, он не может автоматически выбрать самое строгое ограничение, если результата можно добиться более мягкой мерой. То есть Основной закон не позволяет произвольно расширять обязанности граждан и полномочия должностных лиц.

Статья 21 закрепляет два самостоятельных правила. На человека без его согласия нельзя возложить обязанность, не установленную законодательством. Ограничивать права и свободы можно только в соответствии с законом, лишь в необходимой мере и для целей, прямо перечисленных в Конституции. Перед принятием решения госорган должен ответить на три вопроса: относится ли вопрос к его полномочиям, предусмотрена ли мера законом и соблюдена ли установленная процедура. Если ведомственный нормативно-правовой акт вводит новый платеж, запрет или дополнительное разрешение, не предусмотренные законом, его можно оспорить.

Законность решения обеспечивается не только правилами его принятия, но и возможностью исправить нарушение. Статья 55 Конституции отдельно гарантирует судебную защиту, а также обжалование незаконных решений, действий и бездействия госорганов, иных организаций и их должностных лиц. Другая гарантия касается возмещения государством вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездействием государственных органов либо их должностных лиц. Иначе говоря, человек вправе добиваться не только отмены незаконного акта и восстановления права, но при наличии предусмотренных законом оснований и возмещения причиненного вреда.

В текущем году для реализации данной гарантии принят Закон РУз «О возмещении вреда, причиненного незаконным решением, действием либо бездействием государственного органа или его должностного лица» от 27 июля 2026 года (вступает в силу 28.01.2027 г.). Он предусматривает выплату установленного судом материального и (или) морального вреда физическим и юридическим лицам из территориальных компенсационных фондов. После этого средства взыскиваются с виновного лица или государственного органа в порядке регресса. Соответствующая юридическая служба должна рассмотреть исполнительный документ за 5 рабочих дней, наблюдательный совет - за рабочий день, а затем средства перечисляются на счет или банковскую карту взыскателя в течение рабочего дня - в пределах имеющихся средств фонда и с учетом очередности. Для человека это означает заранее определенный источник компенсации и понятную процедуру исполнения решения суда. Для госоргана - реальные финансовые последствия незаконного решения.

Не менее важна доступность законодательства. Согласно статье 30 Конституции никто не может быть осужден, подвергнут наказанию, лишен имущества или какого-либо права на основании официально не опубликованного закона. Статья 38 Закона РУз «О нормативно-правовых актах» от 20 апреля 2021 года устанавливает обязательность официального опубликования. Согласно статье 40 нормативно-правовой акт вступает в силу со дня официального опубликования, если в самом акте не предусмотрен более поздний срок. Для человека смысл этих правил прост - государство не вправе требовать соблюдения скрытой нормы, с которой нельзя было ознакомиться в официальном источнике.

Верховенство Конституции и законов в защите прав человека

В повседневной жизни верховенство закона особенно заметно в отношениях граждан с государственными органами. Согласно статьям 53 и 54 Закона РУз «Об административных процедурах» от 8 января 2018 года административный акт должен быть законным, обоснованным, справедливым, ясным и понятным, содержать фактические и юридические основания, а также порядок обжалования. Если человеку отказано, например, в выдаче разрешения, он вправе знать, какая норма применена и какие обстоятельства установлены. При оспаривании такого отказа статья 67 Кодекса об административном судопроизводстве возлагает обязанность доказывания законности решения на орган или должностное лицо, чей акт оспаривается.

Судебная защита дополняется внесудебными механизмами. Закон РУз «Об Уполномоченном Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека (омбудсмане)» от 15 ноября 2024 года закрепил деятельность региональных представителей Омбудсмана в Республике Каракалпакстан, областях и городе Ташкенте. Они рассматривают обращения на местах, а Омбудсман, его заместитель и региональные представители вправе в любое время, беспрепятственно и без предварительного уведомления посещать места содержания лиц с ограниченной свободой передвижения. Для граждан, особенно находящихся в закрытых учреждениях, это дополнительная возможность сообщить о нарушении и добиться проверки.

Доступ к правосудию зависит и от возможности получить помощь адвоката. Закон Республики Узбекистан «Об оказании юридической помощи за счет государства» от 16 июня 2023 года установил единый порядок ее предоставления. Такая помощь оказывается, в частности, малообеспеченным лицам, которые являются истцами или ответчиками по гражданским делам, заявителями по административным делам, а также подозреваемыми, обвиняемыми, подсудимыми или осужденными. В случаях, когда участие защитника по уголовному делу обязательно, право на помощь предоставляется независимо от дохода. Адвокат выбирается через информационную систему «Юридическая помощь» из специального реестра, а его работа оплачивается государством. Практический результат состоит в том, что возможность защищать право в суде в меньшей степени зависит от материального положения человека.

Судебная статистика позволяет оценить не только наличие механизма защиты, но и его реальное применение. За 2017-2024 годы административные суды рассмотрели почти 120 тыс. заявлений и жалоб, около 60 процентов из них были удовлетворены. В 2025-м административные суды рассмотрели 17 714 дел, возникающих из публично-правовых отношений, и восстановили права 6999 граждан и юридических лиц. Из 8646 заявлений об оспаривании решений административных органов и органов самоуправления граждан 3730 решений признаны недействительными - 43,1 процента от числа оспоренных. В том числе недействительными признаны 611 из 2043 решений местных хокимиятов и 743 из 1593 решений налоговых органов. По 7049 заявлениям об оспаривании действий или бездействия должностных лиц 2750 действий или случаев бездействия признаны незаконными.

Прямое действие Конституции имеет особое значение при осуществлении правосудия. Постановление Пленума Верховного суда РУз «О некоторых вопросах прямого применения норм Конституции Республики Узбекистан при осуществлении правосудия» от 23 июня 2023 года ориентирует суды на применение норм Основного закона с учетом его высшей юридической силы. Отсутствие конкретизирующего закона или иного акта не должно становиться причиной отказа в конституционной защите, если соответствующая норма по своему содержанию может применяться непосредственно. Благодаря этому право человека не ставится в зависимость от завершения нормотворческой процедуры.

Конституционный контроль как гарантия верховенства Конституции

Наряду с прямым применением Конституции судами одной из ключевых гарантий ее верховенства является конституционный контроль. Одним из механизмов такого контроля выступает индивидуальная конституционная жалоба. Статья 133 Основного закона, статьи 27 и 86 Конституционного закона «О Конституционном суде Республики Узбекистан» позволяют гражданину или юридическому лицу оспорить конституционность закона, примененного судом в конкретном завершенном деле, после исчерпания иных средств судебной защиты. Жалоба подается не позднее 1 года со дня окончания рассмотрения дела. При этом Конституционный суд проверяет не само судебное решение, а соответствие закона или его части, на которых оно основано, Конституции.

Более того, в настоящее время механизм индивидуальной жалобы стал доступнее. Законом Республики Узбекистан «О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан в связи с дальнейшим совершенствованием системы оказания юридической помощи малообеспеченным лицам за счет государства» от 20 апреля 2026 года внесены изменения в законодательство о юридической помощи за счет государства. Теперь малообеспеченное лицо, обращающееся в Конституционный суд с жалобой на закон, примененный судом в конкретном деле, может получить помощь адвоката за счет государства.

Конституционный контроль не ограничивается индивидуальными жалобами. В Конституционный суд вправе обращаться и другие субъекты, предусмотренные Конституцией и законом. Так, по обращению Национального центра РУз по правам человека Конституционный суд принял постановление «Об определении соответствия абзаца пятого части третьей статьи 3 Закона Республики Узбекистан «Об адвокатуре» Конституции Республики Узбекистан» от 12 июня 2026 года. Суд проверил норму Закона «Об адвокатуре», регулирующую возможность адвоката заниматься иной оплачиваемой деятельностью, и признал ее соответствующей Конституции. Одновременно был разъяснен ее правовой смысл - предусмотренная законом работа адвоката в юридической службе госоргана или организации на основании договора не означает прохождения госслужбы и может выполняться по гражданско-правовому, а не трудовому договору.

Однако обновление законодательства не завершается принятием акта - важно следить, как он работает на практике. Статья 53 Закона Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах» предусматривает изучение практики применения актов и принятие мер по устранению пробелов и противоречий. По данным Конституционного суда РУз, в 2025 году в рамках системного анализа изучено соответствие Конституции 476 нормативно-правовых актов, представлены 24 предложения и рекомендации.

Смысл проведенных реформ проявляется не в числе принятых актов. Важнее, изменилось ли положение человека в отношениях с государством - понимает ли он основания принятого решения, может ли его обжаловать и добиться восстановления нарушенного права. Для этого предусмотрены разные способы защиты - обращение в Кенгаш или к Омбудсману, получение юридической помощи за счет государства, а также обжалование решений, действий и бездействия государственных органов в административном суде.

Верховенство Конституции и законов начинается не в суде, а в момент принятия решения госорганом. Такое решение должно иметь правовое основание, приниматься в пределах полномочий указанного органа и не создавать произвольных ограничений. Последовательное действие такого порядка делает работу государства более предсказуемой, а права граждан и законные интересы бизнеса - более защищенными. Именно в этом состоит значение верховенства Конституции и законов как правового фундамента независимого Узбекистана.

Ярослав Квитков.

Ведущий научный сотрудник

Института законодательства и правовой политики

при Президенте Республики Узбекистан.