Jahon tajribasi shuni ko‘rsatadiki, korrupsiyaga qarshi kurashishda faqatgina huquqbuzarlik sodir etilgandan keyin javobgarlik choralarini qo‘llash yetarli emas. Ushbu salbiy hodisaning ildiz omillarini bartaraf etish, uning sodir etilishiga imkon yaratadigan sharoitlarni kamaytirish hamda profilaktik mexanizmlarni shakllantirish zamonaviy davlat boshqaruvining ustuvor yo‘nalishiga aylanib bormoqda. Ana shunday preventiv mexanizmlardan biri davlat organlari tizimida xodimlarni rotatsiya qilish institutidir.
Davlat boshqaruvi amaliyotida korrupsiyaviy xavflarning yuzaga kelishiga sabab bo‘luvchi asosiy omillardan biri ayrim mansabdor shaxslarning uzoq muddat davomida bir xil vakolat doirasida yoki bitta hududda faoliyat yuritishi bilan bog‘liqdir. Bunday holatda mansabdor shaxs va manfaatdor guruhlar o‘rtasida norasmiy aloqalar shakllanishi, xizmat vakolatlaridan shaxsiy manfaat yo‘lida foydalanish, qarindoshlik yoki boshqa manfaatlar asosida noqonuniy qarorlar qabul qilinishi xavfi ortadi. Shu nuqtayi nazardan qaraganda, davlat organlari xodimlarini davriy ravishda boshqa lavozim yoki boshqa hududga o‘tkazib turish orqali korrupsiyaga sabab bo‘luvchi muhitni zaiflashtirish mumkin bo‘ladi.
“Rotatsiya” tushunchasi ilmiy adabiyotlarda turli ma’nolarda qo‘llaniladi. Mazkur atama lotin tilidagi “rotatio” so‘zidan kelib chiqqan bo‘lib, “aylanish”, “ketma-ket o‘rin almashish” ma’nolarini anglatadi. Kadrlar boshqaruvi nazariyasida rotatsiya deganda xodimlarni tashkilot ichida ma’lum davriylik asosida boshqa teng maqomdagi lavozimlarga o‘tkazish, ularni turli funksional faoliyat yo‘nalishlariga jalb etish hamda boshqaruv tizimida professional tajribani kengaytirish tushuniladi. Shu bilan birga, zamonaviy huquqiy yondashuvlarda rotatsiya korrupsiyaga qarshi kurashishning institutsional usullaridan biri sifatida ham e’tirof etiladi.
Rotatsiyaning mazmun-mohiyati shundan iboratki, davlat xizmatchisining uzoq vaqt davomida bitta xizmat pozitsiyasida qolishi natijasida shakllanishi mumkin bo‘lgan byurokratik qatlam, norasmiy aloqalar tizimi hamda shaxsiy manfaatga asoslangan qarorlar qabul qilish ehtimoli kamaytiriladi. Ayniqsa, litsenziyalash, soliq ma’murchiligi, bojxona, davlat xaridlari, yer ajratish, qurilish sohasidagi ruxsatnomalar berish kabi yuqori korrupsiyaviy xavf mavjud bo‘lgan lavozimlarda rotatsiya muhim ahamiyat kasb etadi.
O‘zbekiston Respublikasida davlat xizmatida rotatsiya instituti alohida huquqiy asosga ega bo‘lib, ushbu masala Davlat fuqarolik xizmati to‘g‘risidagi Qonunning 39-moddasida mustahkamlangan. Mazkur normaga ko‘ra, davlat fuqarolik xizmatchisining rotatsiyasi uning shaxsiy va kasbiy sifatlarini rivojlantirish, xizmat faoliyati samaradorligini oshirish, rahbar kadrlar zaxirasini shakllantirish hamda korrupsiyaviy xavf-xatarlarning oldini olish maqsadida amalga oshiriladi. Ushbu norma bevosita davlat xizmatida korrupsiyaning oldini olishga qaratilgan preventiv vosita sifatida rotatsiyani qonunchilik darajasida mustahkamlaganligi bilan alohida ahamiyatga ega.
Qonunchilikka muvofiq, davlat fuqarolik xizmatchisining rotatsiyasi odatda uning roziligi asosida amalga oshiriladi hamda u egallab turgan lavozimga teng bo‘lgan boshqa lavozimga o‘tkaziladi. Biroq qonunda alohida muhim qoidaga ham o‘rin berilgan bo‘lib, davlat xizmatida korrupsiyaga oid huquqbuzarliklarning oldini olish maqsadida ayrim lavozimlar majburiy ravishda rotatsiya qilinishi mumkinligi belgilangan. Ushbu lavozimlarni egallab turgan davlat xizmatchilarining rotatsiyasi ularning roziligisiz amalga oshirilishi nazarda tutilgan. Mazkur yondashuv davlat manfaatlarini individual manfaatlardan ustun qo‘yishga qaratilgan muhim antikorrupsiyaviy mexanizm hisoblanadi.
Shu bilan birga, qonunchilik insonparvarlik va ijtimoiy himoya tamoyillarini ham hisobga olgan. Jumladan, tayyorlash, qayta tayyorlash yoki malaka oshirish jarayonida bo‘lgan xodimlar, homilador ayollar hamda uch yoshga to‘lmagan farzandi bor ayollar, shuningdek tibbiy xulosaga ko‘ra sog‘lig‘i yoki oilaviy sharoiti tufayli xizmat vazifasini bajarish imkoniyati cheklangan shaxslar rotatsiya qilinmaydi. Bundan tashqari, davlat xizmatchisi rotatsiya to‘g‘risidagi qarordan norozi bo‘lgan taqdirda yuqori turuvchi davlat organiga yoki sudga murojaat qilish huquqiga ega. Bu esa mazkur institutni amalga oshirishda huquqiy kafolatlar mavjudligini ko‘rsatadi.
Rotatsiya institutining korrupsiyaviy jinoyatlarning oldini olishdagi samaradorligi bir necha jihatlarda namoyon bo‘ladi. Avvalo, davlat xizmatchisining uzoq muddat bir hududda yoki bir tizimda faoliyat yuritishi natijasida tadbirkorlar, fuqarolar yoki boshqa manfaatdor shaxslar bilan noqonuniy aloqalar shakllanish ehtimoli ortadi. Masalan, nazorat yoki ruxsat berish vakolatiga ega bo‘lgan mansabdor shaxs ma’lum muddat davomida ayni faoliyatni olib borsa, uning atrofida manfaatdor guruhlar shakllanishi mumkin. Rotatsiya esa bunday aloqalarning barqarorlashib qolishini oldini oladi.
Ikkinchi muhim jihat shundaki, rotatsiya manfaatlar to‘qnashuvini kamaytiradi. Davlat xizmatchisi uzoq muddat bir tizimda ishlagan sari qarindoshlik, do‘stlik, biznes manfaatlari yoki boshqa shaxsiy omillar asosida qaror qabul qilish xavfi ortadi. Lavozimlarning davriy ravishda o‘zgartirib turilishi esa xodimning faoliyatini neytral va xolis olib borishiga xizmat qiladi. Bu ayniqsa korrupsiyaga moyil bo‘lgan davlat boshqaruvi segmentlarida muhimdir.
Rotatsiya yana bir jihatdan “lavozim monopoliyasi” deb ataluvchi salbiy holatni bartaraf etadi. Amaliyotda ayrim mansabdor shaxslar uzoq muddat bir xil vakolatga ega bo‘lib qolganida muayyan ma’muriy jarayonlar ustidan norasmiy nazorat o‘rnatishi mumkin. Bunday vaziyatda fuqarolar yoki tadbirkorlar ma’lum masalalarni hal qilish uchun aynan shu mansabdor shaxsga bog‘lanib qoladi. Natijada korrupsiyaviy xavf keskin ortadi. Rotatsiya ushbu monopolistik holatlarning shakllanishiga to‘sqinlik qiladi.
Xalqaro amaliyotga murojaat qiladigan bo‘lsak, ko‘plab rivojlangan davlatlarda davlat xizmatida rotatsiya korrupsiyaga qarshi kurashishning samarali vositasi sifatida qo‘llaniladi. Xususan, Singapur dunyoda korrupsiya darajasi eng past bo‘lgan davlatlardan biri sifatida e’tirof etiladi. Ushbu davlatda davlat xizmatchilari, ayniqsa yuqori korrupsiyaviy xavf mavjud bo‘lgan moliyaviy nazorat, bojxona, davlat xaridlari hamda ruxsat berish tizimlarida faoliyat yurituvchi mansabdor shaxslar ma’lum muddatdan keyin boshqa lavozimlarga o‘tkaziladi. Bunday yondashuv noqonuniy manfaatli aloqalar shakllanishining oldini oladi. Mazkur jarayon ustidan Korrupsiyaga oid huquqbuzarliklarni tergov qilish byurosi qat’iy nazorat olib boradi.
Janubiy Koreya tajribasi ham bu borada alohida e’tiborga loyiqdir. Ushbu davlatda soliq, bojxona, qurilish, davlat xaridlari hamda mahalliy boshqaruv organlarida faoliyat yurituvchi mansabdor shaxslar uchun majburiy rotatsiya tizimi joriy etilgan. Xodimning uzoq muddat bir hudud yoki bir xil vakolat doirasida ishlashiga yo‘l qo‘yilmaydi. Bu davlat va biznes o‘rtasida noqonuniy yaqinlashuvni kamaytirishda muhim vosita bo‘lib xizmat qilmoqda.
Yaponiyada davlat xizmatchilarini har ikki yoki uch yilda turli bo‘limlarga o‘tkazish amaliyoti mavjud. Yaponiyada ushbu tizim faqat korrupsiyaga qarshi kurashish maqsadida emas, balki universal malakaga ega, turli sohalarni tushunadigan professional davlat xizmatchilarini tayyorlash maqsadida ham joriy qilingan. Shu bilan birga, xodimlarning bir xil muhitda uzoq vaqt qolib ketishi natijasida yuzaga kelishi mumkin bo‘lgan noqonuniy manfaatdor aloqalarning oldi olinadi.
Xalqaro tashkilotlar ham mazkur institutning ahamiyatiga alohida urg‘u beradi. Jumladan, Iqtisodiy hamkorlik va taraqqiyot tashkiloti davlat boshqaruvi sohasidagi tavsiyalarida yuqori korrupsiyaviy xavf mavjud bo‘lgan lavozimlarda davriy rotatsiya manfaatlar to‘qnashuvini kamaytirishning eng samarali vositalaridan biri ekanligini qayd etadi. Ayniqsa davlat xaridlari, bojxona, soliq nazorati, litsenziyalash va huquqni muhofaza qiluvchi organlarda rotatsiya instituti alohida ahamiyatga ega ekanligi ta’kidlanadi.
Umuman olganda, korrupsiyaga qarshi kurashish faqat jazo choralariga tayanmasligi kerak. Zamonaviy davlat boshqaruvi korrupsiyani keltirib chiqaruvchi omillarni oldindan bartaraf etishga asoslangan tizimlarni talab qiladi. Davlat organlari xodimlarini rotatsiya qilish instituti ana shunday samarali preventiv mexanizmlardan biri hisoblanadi. Mazkur institut davlat xizmatida shaffoflikni ta’minlash, noqonuniy manfaatli aloqalarni cheklash, xizmat vakolatlarining suiiste’mol qilinishining oldini olish hamda professional davlat boshqaruvi tizimini shakllantirishga xizmat qiladi. O‘zbekiston Respublikasida ushbu institutning qonunchilik darajasida mustahkamlangani davlat boshqaruvida korrupsiyaga qarshi kurashishning yangi bosqichga o‘tayotganidan dalolat beradi.
Hakimov Komil,
Toshkent davlat yuridik universiteti Jinoyat huquqi,
kriminologiya va korrupsiyaga qarshi kurashish sho‘basi mudiri
